2024-11-11 23:02:31
事件
10月18日，十四届全国人大常委会第十二次会议新闻发布会宣布，这次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于批准<国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案>的决议》。议案提出，为贯彻落实党中央决策部署，在压实地方主体责任的基础上，建议增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务。议案提出，为便于操作、尽早发挥政策效用，新增债务限额全部安排为专项债务限额，一次报批，分三年实施。按此安排，2024年末地方政府专项债务限额将由29.52万亿元增加到35.52万亿元。议案已经全国人大常委会批准，国务院财政部门将按程序尽早下达分地区限额，地方政府将依法做好债券置换工作，各级人大及其常委会将依法做好监督工作。
财政部部长蓝佛安在新闻发布会上表示，从2024年开始，我国将连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。再加上这次全国人大常委会批准的6万亿元债务限额，直接增加地方化债资源10万亿元。同时也明确，2029年及以后到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。蓝佛安表示，政策协同发力后，2028年之前，地方需要消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅下降至2.3万亿元，化债压力大大减轻。
要点解读如下
一
安排10万亿地方政府专项债置换隐债，基本符合市场预期，意味着化债力度明显加大，将有效减轻地方政府偿债压力，释放稳增长动能。
以上安排意味着在2024年至2026年，每年大约会安排2.8万亿专项债化解隐性债务，其后两年还要每年安排8000亿化债。作为对比，2023年发行1.39万亿地方政府特殊再融资债券，用于置换隐债。由此，这意味着今年化债力度将比去年显著增加，能够有效对冲今年地方政府土地出让金收入下滑带来的偿债风险，同时也意味着在2024年至2026年，每年地方政府可“腾出”约2.8万亿的化债资金，用于稳增长和巩固“三保”，大约相当于2023年GDP总量的2.2%。
二
四季度将出现地方政府债券发和高峰，央行有望再度降准0.5个百分点。
地方政府专项债限额上调后，我们判断，年底前有可能至少新增发行1.6万亿专项债，用于置换到期隐债，这意味着11月和12月将再度出现政府债券发行高峰。背后的一个原因是，今年前10个月，已累计发行用于置换隐债的地方政府特殊再融资债券3364亿。为配合这部分地方政府债券发行，年底前央行有可能再度下调存款准备金率0.5个百分点，向银行体系释放长期资金约1万亿。
三
财政部宣布，结合明年经济社会发展目标，实施更加给力的财政政策，其中包括“积极利用可提升的赤字空间。”
我们判断，这意味着2025年目标财政赤字率将从今年的3.0%，上调至3.5%-4.0%左右，积极财政政策的空间进一步打开。这有助于有效应对各类潜在内外部冲击，加大财政政策逆周期调节力度。考虑到当前我国政府负债率远低于G20国家和全球平均水平，未来还有较大举债空间，由此，上调目标赤字率不会削弱我国财政可持续性，也不会显著增加通胀风险。
四
如何弥补今年财政收入“缺口”？
今年1-9月，一般公共预算收入同比下降2.2%，年初预算为同比增长3.3%，这意味着全年财政收入可能出现一定规模的“缺口”。本次人大常委会会议未上调今年的目标赤字率，面对可能出现的财政收入“缺口”，为完成全年财政支出目标，财政部宣布将主要通过两种方式解决：一是安排有关中央单位上缴一部分专项收益，补充中央财政收入；二是如果确有必要，地方还有预算稳定调节基金等存量资金可以动用。我们认为，本次全国人大常委会会议之所以未像去年一样上调赤字率，或源于今年置换隐债规模较去年显著增加，地方政府可“腾出”更多资源用于稳增长，因此上调赤字率、增发普通国债的必要性下降。
本文作者|研究发展部王青冯琳
