2015-11-04 18:17:40
11月4日上午，上海召开工作大会，宣布撤销闸北区、静安区建制，设立新的静安区。9月初官方透露的两区撤并正听取意见的消息，到今天最终落地。由此，上海中心城区出现首个真正“跨苏州河而治”的区，其背后意味着什么？自2000年以来，上海作了五次行政区划调整，有何贯穿始终的思路，接下来会剑指何方？
经过一段时间的坊间流传，9月7日晚，上海官方透露，关于闸北区静安区“撤二建一”的工作，正在酝酿和听取意见过程中。如果要做9月份上海新闻排行，这条无疑位居榜首。
值得注意的是，这是新世纪以来上海第五次区划调整。在这次变动之前，各界印象深刻的有三次：2000年的“黄浦+南市”，2009年的“浦东+南汇”，以及2011年的“黄浦+卢湾”。但为何说这次是第五次呢，因为很多人容易忘记另一次相对较小的变动：2005年，长兴和横沙两岛，由宝山区划归崇明县管辖。
不管在哪里，调整行政区划都是牵一发动全身的大事，一般都会经过较长时间的研判，需要作通盘考虑，决断时也会非常谨慎。从这次的落子，再观察这些年来区划调整中曾落下的子，是打量上海发展思路的一个特别角度。
区划“加法”是怎样考虑的
这15年来，上海的区划调整都是在做“加法”。但谁和谁加在一起，足以让坊间人士饶有兴味地聊上好久。其实，“联姻问题”不仅有趣，也体现眼光与思路。
前四次“加法”基本不出意外。黄浦和南市都是上海的老城区，气质相近且南北紧邻，中间只隔了一条人民路。而且，外滩在两区辖内，但由于区划问题，一直没有形成一条贯通的滨江大道，外滩景观带成了一条“断头路”，南北各异、泾渭分明。
长兴与横沙划归崇明，是要形成长江口三岛联动的“大崇明”格局，探索发展方式的转变。它的性质与其他几次调整有所不同，在此不做赘述。
“浦东+南汇”被认为水到渠成，当年连用词都不同。其他几次区划调整，包括这次闸北与静安，都叫“撤二建一”，唯浦东那次特别，叫做：撤销南汇区，将其行政区域并入浦东新区。这是因为浦东的能级与南汇不可比拟，而且浦东一直是上海乃至中国改革开放的一张王牌。2009年合并时，浦东开发开放已近20年，需要有一次大动作推动其“二次创业”。
“黄浦+卢湾”有一定的“后世博”背景。当时，上海世博会闭幕不久，其浦西园区分属原黄浦和卢湾两区，世博会期间用作城市最佳实践区和企业馆区。两区合并后，无疑可以整体推进浦西园区的后续利用。同时，黄浦江的浦西滨江岸线在11年前黄浦与南市合并的基础上，继续在一个区划内向南延伸。
静安的对象为何是闸北
面积只有7.62平方公里的静安区，比4年前已经“消失”的原卢湾区还要小一点，是名副其实的上海最小区。关于这个“袖珍区”的“存亡”，多年来始终传言不断。所以，这次撤并方案出台，当事者和旁观者都有足够的心理准备。
但舆论还是略有波澜，焦点主要是：为何是对象是闸北，“高洋上”的静安是否有点委屈？
其实不是今年，甚至不是近两三年，关于静安要并掉的坊间议论，早在2000年“黄浦+南市”之时就颇盛。当时流行的说法是，“黄浦+南市”不久之后，就会“静安+卢湾”。从一般推理来说，这是有道理的，因为静安与卢湾两区气质相近，且都属袖珍区，合并易于操作。但随后高层又说，上海不会在短期内再做另一次区划调整，猜测才慢慢平息。
看一下地图，静安与黄浦、徐汇、长宁、普陀和闸北五区接壤，原被认为可能性不大的闸北最终脱颖而出，区位与互补这两点很重要。
从地理上看，上海中心区基本没有跨苏州河而治的。一条东西走向的苏州河，使上海市区形成某种意义上的南北二元结构。苏州河南部的黄浦、静安、长宁、徐汇历史基础较好，发展得也快一些。而苏州河北部的杨浦、虹口、闸北、普陀，相对旧区改造任务较重，产业结构转型压力较大，因此被称为“北四区”。
从这个角度看，“闸北+静安”有利于突破旧有的“苏河格局”，尝试跨河而治的新思路。同时，闸北在“北四区”中后劲十足，上海智库专家近年有“中心城区转型看闸北”之说。现在还能拿得出大面积土地来开发，这在中心城区中是相当稀有的，含金量不小。而且，闸北是上海地理概念上的最中心，据说拿一张上海地图一折四，中心就是闸北。
如果说，“黄浦+南市”和“浦东+南汇”是“强弱搭配”，“黄浦+卢湾”是“强强联手”的话，“闸北+静安”介于两者之间，且更靠近“强强联手”。
如何理解上海的大棋局
区划变革是一道复杂的算术题，“加法”是关注度最高的，但同时也是外在的和初步的。除此之外，如何做好“减法”和“乘法”，可能更为重要。
“减法”很容易理解。缩减行政成本是区划调整的应有之义，“并区”后的一个方向，就是精简机构，提升行政效率。但这显然殊为不易。2000年黄浦与南市刚合并之时，有的局机关有80多名工作人员，有的部门光处级干部就有10多名。新黄浦区花了半年多的时间，使部门数量从撤并初期的85个减少到46个，机构设置和人员分流基本完成。
“乘法”自然更难一些，因为这不仅需要物理反应，还需要化学反应。当年“黄浦+南市”，重塑中心城区就是一道必做的“乘法”。新的黄浦区提出，要把该区初步建成特大型国际城市的现代化中心城区，使之成为现代化中央商务区和市中心现代聚居区。说简单点，就是建设21世纪的上海现代化中心城区。
而11年之后的“黄浦+卢湾”，以及15年后的“闸北+静安”，某种意义上是这一思路的延续。
回过头来再看浦东。2009年南汇的加入，推动新浦东做的一道“乘法”，就是如何成为上海加快金融与航运中心建设的“核心功能区”和“主战场”。
浦西“心脏”地带15年来三轮区划调整，重要目标是催生一个世界级的中央商务区，与浦江对岸的“大浦东”形成良性互动，对上海建设国际级大都市具有深远意义。
再看深一步，这也是我国改革开放的新战略趋向。从制度层面分析，当年适度分散的体制模式，很好地调动了区域发展积极性。而随着发展模式的转变，如何推动市场与区域一体化，已成强烈的内在要求。而通过区划调整，来消除过小行政分割带来的发展局限，形成适应当前发展阶段的空间格局，愈发显得必要。
值得注意的是，区划调整很可能还是“现在进行时”。上海的东部、中部行政区划接连调整之后，如果把眼光投向更好打造“西部引擎”，形成东中西联动格局，应该不算出乎意料吧。
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