2022-12-30 21:51:56
12月30日，中国证券投资基金业协会就《私募投资基金登记备案办法》（以下简称《办法》）及配套指引公开征求意见。该《办法》是对2014年1月发布的《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》的修订。
基金业协会表示，自2014年启动私募基金登记备案工作以来，特别是近4年来，基金业协会坚持“建制度、不干预、零容忍”方针，坚持“四个敬畏、一个合力”理念，围绕“服务、自律、桥梁、创新”职能，切实履行私募基金登记备案和自律管理职责，全面提升行业服务能力与自律管理水平，维护投资者合法权益。规则层面，以《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》为核心，配套出台了基金募集、信息披露、合同指引、内控指引等系列自律规则，初步搭建了覆盖私募基金业务全链条的自律规则体系，并通过发布登记备案问答、须知、材料清单、核查要点等形式，持续探索完善登记备案规范要求，但仍存在碎片化问题，未能形成完善的规则体系，影响了规则的科学性、透明度和有效性。
为持续深化登记备案改革，加强规则体系化建设，基金业协会在总结实践经验的基础上，多次征求行业机构和监管部门的意见，对《办法》进行修改并起草配套指引，进一步规范行业运作要求，分类施策、扶优限劣，为行业高质量发展做好自律服务。
修订背景
基金业协会指出，2014年试行《办法》自实施以来，在规范私募基金登记备案业务，维护行业秩序，保护投资者合法权益等方面发挥了积极作用。在《证券投资基金法》和中国证监会规章的基础上，以试行《办法》为核心，基金业协会陆续发布资金募集、登记备案、信息披露、纪律处分等相关自律规则和业务规范，初步搭建了覆盖行业全链条的自律规则体系。
近年来，私募行业发展迅速，为增加全社会直接融资、服务实体经济、促进创新资本形成、支持技术创新和产业结构调整发挥了特殊而重要的作用。
数据显示，2021年私募基金投资未上市公司股权在投本金超过8万亿元。试点注册制以来，超过八成的科创板上市公司、超过五成的创业板上市公司在IPO之前都获得过私募股权和创投基金支持。截止2022年11月末，基金业协会已登记私募基金管理人23683家，备案基金142743只管理规模20.01万亿。私募股权和创投基金规模位居世界第二，为中国经济迈向高质量发展提供持续新动能。
基金业协会指出，但目前，我国私募行业仍处在多而不精、大而不强、鱼龙混杂的发展阶段，真私募与“伪”私募并存，行业两极分化严重，小、乱、散、差业态明显，与行业的高质量发展还存在较大差距。据统计，管理规模5000万元以下的私募基金管理人11790家，占比49.03%，管理规模500万以下的5107家，近一年无管理规模为0的998，大量迷你私募、“僵尸机构”未具备应有的投资管理能力，其中更存在买卖“壳”、非法集资等风险隐患，有必要进一步规范，分类施策、扶优限劣，为行业高质量发展保驾护航。
同时，由于现行《办法》出台于八年之前，难以应对、处理行业和实践出现的新情况、新问题，基金业协会陆续发布并更新登记备案材料清单，梳理登记备案核查要点，持续公示典型案例，在明确业务标准方面取得一定成效，但相关标准仍散落在碎片化的文件中，未能以自律规则形式集中对外明确。
基金业协会表示，因此，有必要对试行的《办法》进行修订完善，在基础自律规则层面对实践中出现的新问题作出回应，进一步提升规则的科学性、透明度和有效性，为行业高质量发展保驾护航。
主要修订内容
《办法》修订后共六章，82条，主要在以下方面进行了修改完善：
（一）明确登记备案原则，引导私募基金行业回归本源
《办法》总则明确适用范围，即在中华人民共和国境内，以非公开方式募集资金设立投资基金，由私募基金管理人管理，为基金份额持有人的利益进行的投资活动适用本办法，并将公司型基金和合伙型基金纳入调整范围。同时，《办法》强调私募基金登记备案的法定义务，对基金业协会办理登记备案的工作原则作出规定，即按照依法合规、公开透明、便捷高效的原则办理登记备案。私募基金管理人应当按照规定向基金业协会履行登记备案手续，并保证所提交的申请材料真实、准确、完整。
“受人之托、代客理财”是基金行业的基本职责，履行信义义务、坚守契约精神是发展之基、立业之本。《办法》一方面要求管理人履行信义义务，恪尽职守、勤勉尽责，管理人及其从业人员应当具备从事基金业务的专业能力，遵循投资者利益优先原则；另一方面也强调投资者应当在充分了解私募基金的投资范围、投资策略和风险收益等信息的前提下，根据自身风险承担能力审慎选择，自主判断投资价值，自行承担投资风险。真正实现“卖者尽责，买者自负”，打破隐性、刚性兑付预期，引导行业回归本源。
（二）明确管理人登记标准，适度提高行业规范要求
私募基金管理人面向投资者募集资金并开展投资管理活动，本质上属于金融活动，理应具有明确的基本经营要求和展业条件。考虑到基金行业的“智本”特点，对人员专业能力、管理经验和勤勉尽责水平要求较高，《办法》针对行业实际情况，本着标准明确、公开透明的基本原则，以设置负面清单、强化信息披露、规范行为措施等方式，对登记要求进一步明确，并适度提高规范要求，从资本金、高级管理人员、从业人员、内部治理和风控制度等方面设置了基本的展业要求，重点强调管理人及其出资人、实际控制人、高级管理人员和从业人员的专业经验及胜任能力，适度提高登记要求，重点防范“伪”私募、乱私募，严把行业入口关。
此外，《办法》对登记相关制度进行了进一步丰富和完善，进一步明确登记备案的办理流程、时限和工作机制，全面提升工作规范性和透明度，明确行业预期，根据不同情形，完善管理人登记的中止办理和终止办理制度。
（三）明确私募基金业务规范，促发展与防风险相结合
《办法》结合目前私募基金实践中存在的问题，覆盖募、投、管、退全流程，增加有针对性的制度安排。
一是募集阶段，要求管理人履行投资者适当性义务，禁止任何形式的承诺收益或者保本，完善合同必备条款和风险揭示，对基金无托管、投资单一标的等可能存在利益冲突或者投资风险的情况进行特别提示，充分揭示投资风险。
二是投资管理阶段，总结备案常见问题，明确基金备案最低规模要求，加强关联交易管理，对行业中典型的违法违规行为集中作出禁止性规定，进一步明晰私募基金备案范围，对基金业协会不予办理备案的情形作出统一规定，引导私募基金回归本质。
三是基金退出阶段，规范基金清算相关事项，进一步丰富市场化退出方式，针对近年来发生的因管理人在基金运作过程中无法履职而产生的相关纠纷，完善“生前遗嘱”相关制度，要求管理人在基金合同中约定管理人无法继续履行职责时基金退出、清算、更换管理人等相关事项，补足现存规则空白，使管理人与产品的风险隔离，切实保护投资者合法权益。
此外，《办法》依据上位法对创投基金进行了界定，考虑到其投早、投小的特点，以及在支持创业创新，扶持中小企业发展中的积极作用，明确对主要从事长期投资、价值投资的创投基金，在管理人实缴资本金、基金备案规模、投资运作等方面提供差异化自律管理服务。
（四）完善登记备案信息变更，加强信息披露和报送
《办法》增设“信息变更和报送”专章，明确私募基金登记备案信息变更业务规范，强调持续信息披露和报送义务。
一是完善登记信息变更制度，规范私募基金管理人登记备案信息发生变更的，及时向基金业协会履行变更手续，明确材料报送、办理程序等要求。对于控股股东、实际控制人、普通合伙人发生变更的情况作出特别规定，要求拟进行变更前充分向受让方和投资者履行告知信息披露义务，变更期间审慎展业，同时限制长期不活跃的小规模机构变更，遏制买卖“壳”行为，压降“壳”资源价值。
二是加强信息披露和报送要求，明确管理人应当按照规定和合同约定向投资者和基金业协会披露、报送相关信息，确保信息报送的及时、真实、准确、完整。
（五）丰富自律手段，实现全流程自律管理
系统梳理自律管理措施和纪律处分，加强事中事后全流程自律管理，进一步丰富相关自律管理手段。
一是明确规定私募基金管理人及其从业人员违反法律法规或者《办法》规定的相关后果，基金业协会可以视情节对其采取相应的自律管理措施或者纪律处分。
二是持续出清“伪”私募、劣私募和风险机构，完善注销条款，对不具备经营展业条件和涉嫌严重违法违规的管理人予以注销，通过强化自律管理手段，增加管理人的违法违规成本，督促其持续合规，实现全流程自律管理，打造行业良好风气。
三是严厉打击“黑中介”，对于涉嫌与“黑中介”合作采取不正当手段办理登记备案业务的管理人采取相应自律管理措施，明确规定律师事务所、会计师事务所等中介机构也不得通过弄虚作假等违规行为或者其他不正当手段协助私募基金管理人办理登记备案业务。
四是健全信息共享和协同机制，规定管理人、托管人、服务机构及其从业人员违反《办法》规定受到基金业协会纪律处分的，记入中国资本市场诚信信息数据库，及时与监管部门、司法机关进行信息共享。
把好入口关、强化合规运作
基金业协会表示，《办法》修订的主要思路是：一是总结实践经验，整合自律规则，明确登记备案标准。对现行碎片化的规则进行系统的整合、重构，并就管理人基本经营要求、出资人要求和高管人员要求等实践中问题比较集中、亟待明确的重要事项，分别起草指引进一步细化业务标准，初步形成“办法+指引+案例”的规则体系，推动私募基金自律规则的规范化、科学化、体系化。
二是落实扶优限劣，坚持抓规范与促发展相结合。一方面在遵循私募基金法律法规制度框架的前提下，围绕行业突出问题，本着治标与治本相结合、风险防范与规范发展相结合的原则，围绕出资人诚信水平、机构治理健全性、股权架构稳定性、人员配备专业性、履职能力持续性和过往行为记录合规性，适度提高登记备案规范要求，严把行业入口关；另一方面充分落实扶优限劣、分类管理，体现对创投基金的差异化安排，为合规守法的“真私募”服务实体经济、支持科技创新和推动经济转型升级创造良好环境。
三是探索全流程自律管理。强调持续合规和事中事后管理，进一步丰富、完善自律管理手段，针对各类违规行为，设置了一系列由轻到重体系化的自律管理措施，提升自律管理水平，加速不良机构和行业风险的出清，引导行业高质量发展。健全注销制度，持续出清小、散、乱、差的尾部机构；限制一定规模以下的管理人买卖“壳”，压降私募“壳”资源价值；坚持问题导向，针对行业近年来较为突出“黑中介”问题，有的放矢、精准施策，加强规范和打击力度。
基金业协会表示，修订后的《办法》及其配套指引总结协会长期以来的登记备案和自律管理工作实践，结合行业实际，强调持续合规运作和事中各后自律管理，探索建立“标准明确、公开透明、扶优限劣、抓大放小”的自律管理体系。
一是适度提高规范标准和行为要求，把好行业入口关。《办法》在上位法确立的逻辑基础和制度框架下进行延伸，针对资产管理的“智本”特点，对私募基金管理人及其出资人、实际控制人、高管人员等关键主体作出规范要求，主要通过设置负面清单、强化信息披露、规范行为标准、加强事中事后自律管理等方式，进一步明确登记备案相关要求。
二是明确基金业务规范，强化行业合规运作。《办法》结合目前私募基金实践中存在的问题，把握募、投、管、退等关键环节，明确私募基金备案要求，加强行业合规运作，防范相关风险。同时强化“生前遗嘱”，完善基金合同必备条款，对私募基金管理人发生风险、无法履职情形的基金运作机制安排，同时就变更管理人、基金的市场化退出机制作出规定，补足现有规则空白，使基金管理人与基金产品的风险隔离、切割。
三是健全制度机制，完善自律管理思路。《办法》进一步明确登记备案工作的流程、时限和工作机制，全面提升工作透明度。根据不同情形，完善管理人登记的中止办理和终止办理制度。强化穿透式核查，加强信息披露和报送等事中事后自律管理，特别是对风险类机构进一步丰富核查手段，明确不予备案、暂停备案、审慎备案的具体情形。
四是实施差异化自律管理，落实扶优限劣理念。《办法》对承担国家战略实施任务的基金管理人和私募基金做好政策衔接和重点服务，对投早投小、支持创新发展的创投基金提供差异化自律服务，对优质机构提供快速备案等便利，为真私募创造良好的发展环境，增加行业获得感。
五是完善自律手段，遏制行业乱象，净化行业生态。《办法》加强对“伪、劣、乱”私募的有效治理和清理整顿，特别是对近年来突出的“买卖壳”“黑中介”等问题加大打击力度，大幅提高其违法违规成本。进一步丰富自律管理手段，完善私募基金管理人注销制度，推动风险机构和不良机构有序出清，逐步净化行业生态。
从修订效果上来看，一是办法修订符合金融领域加强监管的总体方向。党的二十大报告指出，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线。目前各方对私募基金业务作为金融业务应当适度从严监管已形成共识，市场机构普遍呼吁适度提高私募基金行业规范要求、净化市场环境，避免“劣币驱逐良币”。
二是修订内容兼顾促发展和防风险，有利于行业健康长远发展。《办法》及配套指引以梳理、整合现行规则为主，对协会近年来先后发布的问答、须知、清单和要点进行梳理总结，体系化纳入到修订后的《办法》和配套指引中，便于市场机构办理业务“一目了然”，形成稳定预期。《办法》和指引大部分条款来自现有监管规定和自律规则，例如对出资人、实际控制人、高管人员等关键主体，围绕合规度、诚信度、专业性、稳定性等方面，以负面清单形式设置规范要求，大部分内容协会在前期实践中已经执行。此外，部分条款设置了例外规定，为行业发展预留充足空间。
三是有利于公开透明，提高登记备案效率。《办法》和指引全面梳理登记备案要求，力求做到应公开尽公开，进一步减少“口袋”政策，压缩自由裁量空间，有利于改进服务、稳定行业预期。
从落地实施上来看，《办法》和指引遵循“新老划断”原则，对存量业务和增量业务进行区分，主要针对增量登记备案业务设置必要的规范要求，对大部分合规运作的存量机构，基于“不溯及既往”的信赖保护原则，除借“壳”发生实际控制权变动外，未新增要求，不会对现有机构正常展业带来消极影响。后续，协会也考虑设置合理的过渡期，确保规则平稳过渡。
下一步，基金业协会将根据各界意见，进一步修改完善《办法》及配套指引，积极推动尽快发布实施，持续优化登记备案工作，推进私募基金行业高质量发展。
