2015-06-17 20:13:45
“地方版”户籍制度改革意见正加速出台。截至目前，已有17个地区推出省级深化户籍制度改革的实施意见。在尚未出台省级实施意见的地区，也推出了一些市级层面的改革意见。
从意见内容看，几乎所有省份都提出建立居住证制度，取消农业和非农业户口的性质区分，以及细化落户政策等，但在涉及土地问题时多采取“模糊处理”的方式，农民原有的土地承包经营权、宅基地使用权该如何保障，目前还没有统一的解决方案。
居住证制度作为过渡
2014年7月底，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要求“各省、自治区、直辖市人民政府要根据本意见，统筹考虑，因地制宜，抓紧出台本地区具体可操作的户籍制度改革措施，并向社会公布”。
在顶层制度推进下，截至目前，全国31个省区市已有河北、河南、黑龙江、湖南、安徽、山东、新疆、江苏、江西、广西、陕西、山西、吉林、福建、贵州、四川、青海等17个地区推出了省级深化户籍制度改革的实施意见。在尚未出台省级实施意见的地区，亦推出了一些市级层面上的改革意见。此外，根据各地的政府工作报告，北京、上海、重庆、广东、内蒙古等地也明确了今年将出台户籍改革文件，或实行及健全居住证制度等相关措施。
在已出台的17个“地方版”户籍制度改革实施意见中，几乎所有省份都提出了建立居住证制度，取消农业和非农业户口的性质区分，以及细化落户政策等。更有多地提出了具体实施的时间表，大都沿袭了“国家版”户籍改革意见中的内容。
在申请居住证的年限上，各地均提出要在居住地居住半年以上。在居住证提供的公共服务范围所需条件上，大多数省份并未明确具体年限，仅新疆和贵州较为具体。
其中，新疆提出“居住证持有人连续居住满二年和参加社会保险满二年，逐步享有与当地户籍人口同等的职业教育补贴、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利；随行子女在当地连续就学满四年以上、父母参加社会保险满三年为基本条件，逐步享有随行子女在当地参加中考和高考的资格”。
贵州也提出，从2015年6月1日起，在“户别”栏不再登记农业或非农业，统一登记为家庭户或集体户；黑龙江提出，从2014年11月1日起，全省取消农业户口和非农业户口性质划分，统一登记为居民户口，群众可自愿到公安派出所更换居民户口簿。
业界普遍认为，各地“语焉不详”也与目前缺乏“国家版”的顶层设计有关。事实上，自2014年12月4日开始征求意见的《居住证管理办法(征求意见稿)》，目前已经结束征求意见几个月的时间，但尚未出台。北京、上海、广东、湖北、河南、四川、内蒙古、福建等省份已经公开提及将实行或健全居住证制度。
“作为户籍制度改革中一个过渡性的制度安排，居住证制度将使中国朝着实现基本公共服务均等化迈出重要一步。”中国社会科学院人口与劳动经济研究所副所长张车伟表示，由于户籍制度改革无法一步到位，通过设立门槛并不高的居住证制度，可以使那些已经进入到城市的外来人口能享受到一定范围的公共服务，意义重大。
特大城市改革不容再拖
距离预定的2020年全面完成改革任务只剩下5年时间，但仍有近半数省份未出台相关细则。记者注意到，居住证制度目前已经开始在北京、上海等超大城市进行试点，这些城市均明确居住证申请门槛，但积分落户并未在所有城市出台，已出台地区落户政策也整体较为苛刻。居住证制度伴随着各种条件和门槛，例如住所、工作年限以及缴纳的社保记录等等。
在这样的背景下，居住证制度究竟如何才能让民众感觉到实惠和方便？
针对这一疑问，张车伟分析，现在的居住证制度，按照中央去年底发布的户籍制度改革的文件，获得居住证的门槛已降到很低。只要在当地有稳定的工作和住所以及居住半年以上就应该符合获得居住证的条件。但是拿到居住证以后，关于能否获得当地户口还需经过一定的门槛并满足很严格的条件。而关于限制名额这一问题，地方政府可能在实施的过程中设计了一些技术性的壁垒，而这恰巧是目前户籍制度改革当中的一些难点或障碍。
“按照中央政策，获得居住证并非难事。居住证和本地户口不一样，它们所享受的公共服务也不一样，实际上这会对当地政府造成一定的压力，但这个压力可以克服。事实上，在一些特大城市的试点，居住证的门槛会相应提高，但是在一些中小城市，门槛非但没有提高，反而相对较低。”他表示。
专家认为，户籍制度改革的实际进展并不尽如人意，其中有改革成本巨大等客观原因， 农业转移人口市民化之后要享受基本公共服务，这就需要很高的成本。而作为主要的成本承担者，地方政府改革积极性不高，导致其在具体实施中比较消极被动。
但户籍改革尤其是特大型城市的改革不应再拖延了。
“未来新型城镇化是以户籍制度改革为核心的城镇化，我赞成仍然要继续保持改革的渐进性。但渐进性不是说要拖延，我们必须要有时间表、路线图和军令状。”中国社会科学院副院长蔡昉表示，现在特大型城市推进户籍改革，确实会遇到人口密集、环境、交通堵塞，甚至可能有贫民窟等问题，对于少数几个特大城市或许应该有特殊施策。但是，要严格界定哪些城市户籍制度改革应该慎重，而不能把这个范围过分扩大。
他同时认为，“要对症下药，不要因噎废食”，户籍制度改革的顶层设计权在中央，但归根结底需要地方政府推进。下一步有必要确定一个工作办法，把成本分担、红利共享实实在在地落实下去，可以大幅度提高地方政府推进户籍制度改革的积极性。
北京理工大学教授胡星斗也持有类似观点。他表示，现在中小城市已基本上放开限制，可以自由落户，而大城市却控制得比较厉害。“城市越大，人口聚集产生的经济效率就越高。目前中国的大城市数量并不多，相对于13亿多的人口基数来说，中国只有北上广深等几个大城市。而日本只有1亿多人口，就有东京、大阪等多个大都市。”胡星斗认为，过去强调就地转移人口，就地就业，发展小城镇，大城市好像由于人满为患就不宜发展，这是一种偏见。其实所谓的“城市病”是治理能力的问题，与城市规模没有关系。
土地改革需尽快突破
值得注意的是，在已经出台的“地方版”户改意见中，对于农民原有的土地承包经营权、宅基地使用权该如何保障，各地目前还没有统一的解决方案。只有吉林等少数地区提出探索进城落户农民有偿退出“三权”的实现方式，但仍然需要进一步试点。
不过，几乎所有地区都明确，现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。
“土地涉及多方利益，是户籍改革的一大难点。”中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥表示，本轮户籍改革的一大原则是国家不提倡户籍政策与农民的土地权益挂钩，并反对强行剥夺农民的土地权利。所以，地方在出台文件时为了稳定户改和土地两者之间的关系，更多采用的是“模糊”的处理方式。从严格意义上来说，这比统一出台一个全国性的土地处置方式要合理一些。
土地制度和户籍制度并称为新型城镇化的制度基石。有专家认为，土地制度改革需要尽快取得突破，否则可能会出现与户籍制度改革不相匹配的情况，最终拖累城镇化进程。随着户改的正式启动，将促使农地确权等基础工作进程进一步加快，相关法律修订也将提上日程。
“现有的户籍制度和土地制度看似一个管人、一个管地，似乎很不同，其实很有共性。”一位业内专家表示，农民的退出权和自由进入权在这两种制度下都没有得到充分保证，如今户籍改革已经启动，相应的土地制度改革如果不尽快取得突破，有可能会出现两种制度不相匹配的情况，最终拖累户籍改革的整体进程。
李国祥认为，从长远来看，应该探索土地权益有偿退出和让渡的方法，目前有的地方正在探索，例如进城换了户口的农民将土地经营权流转出去，在拥有城市居民权利的同时保留了农村土地的承包权，这也是一种改革时期的过渡方式。
根据十八届三中全会有关“加快户籍制度改革”的部署，到2020年，我国要实现城乡统一的新型户籍制度。眼下距离改革时间表还剩下5年，户改的稳妥推进显得尤为重要。
