张建伟：法官检察官“特殊政策”如何落实

　　【背景】“对法官、检察官队伍给予特殊政策。”9月15日的全国深化改革领导小组第十六次会议审议通过《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》和《法官、检察官工资制度改革试点方案》。会议明确，开展法官、检察官单独职务序列和工资制度改革试点，所谓的“特殊政策”也可从这两个方面加以理解。

　　会议指出，要突出法官、检察官职业特点，对法官、检察官队伍给予特殊政策，建立有别于其他公务员的单独职务序列。要实行全国统一的法官、检察官工资制度，在统一制度的前提下，建立与法官、检察官单独职务序列设置办法相衔接、有别于其他公务员的工资制度。同时，加大对一线办案人员的工资政策倾斜力度，鼓励优秀人员向一线办案岗位流动。

　　何为法官和检察官的“特殊政策”？落实中又面临哪些难点？

　　清华大学法学院副院长张建伟教授指出，多年来司法改革一直在讨论人员分类和薪酬改革，实行司法官高薪，法院和检察院乐观其成，是受益者，但是，到目前为止，法院和检察院并没有给出有说服力的论证，“以前说是工作量很大，但很多公务员同样不轻松。”

　　试点方案提出要建立有别于其他公务员的工资制度，也表现出了中央在法官和检察官薪酬体系改革上的决心。在张建伟看来，是否高薪并不取决于工作量，而是在于他们在法治国家中的地位，司法官所承担的司法职能的在社会中的作用，“司法改革要首先解决这个问题，就现在司法改革看，这方面的认识还不到位。”

　　世界范围比较，司法人员高薪尤其是英美国家表现得更为突出，远高于公务员平均水平，其次是在大陆法系国家，而社会主义法系的司法人员薪水，与公务员并没有太明显区别。 根据我国《法官法》的规定，“法官的工资制度和工资标准，根据审判工作特点，由国家规定。”但是，相关规定并没能出台，法官工资主要是与公务员工资挂钩。

　　法官和检察官工资改革的前提是建立单独职务序列，有别于公务员序列，根据单独序列决定工资等级，这也是多年来司法改革希望推进却一直未见实质成效的内容之一。“去行政化是法院一直想做的，但迫于无奈，一直没达成。”张建伟分析，主要有两方面原因，一是实力部门的阻挠，比如财政部门，可能并不认同司法诉求；二是司法内部阻力，司法人员分类管理改革牵头的往往是政治部（处），他们本身正是改革的对象，改革会动很多人的“奶酪”，如研究室等。

　　所谓单独职务序列，范围并不是指法院内所有的工作人员，只是包括那些负责具体司法业务的法官和检察官，对于司法行政业务人员，还是依据行政序列。张建伟说，有些概念要厘清，比如，党务、团务等不是单独序列。

　　根据法官法的规定，法官可分为“四级十二等”。法官的级别分为十二级。最高人民法院院长为首席大法官，二至十二级法官分为大法官、高级法官、法官。试点方案提出“建立有别于其他公务员的单独职务序列”，在张建伟看来，还是要真正落实法官法的内容，《法官法》立法时，本义也是去行政化，但是深处政府体制之内，工资待遇和管理也是套用行政方式，缺乏自主性，“单独序列已经有了，未来的关键还是怎么摆脱行政管控，去行政化，将已经覆盖到法官职级的行政职级去掉，真正实行法官职级。”

　　将法官薪酬与法官等级挂钩，是此次试点方案明确的方向之一，同时，实行全国统一的法官、检察官工资制度。但是，何为“统一”，目前还并没有明确的细致规划。张建伟说，这一表述较为含糊，词义不清。

　　最高法院法官何帆曾建议，我国的法院、检察院的经费也应单独列入国家预算，由中央财政统一解决。法官薪酬委员会应在广泛调研基础上，结合不同审级、地域和法官等级的特点，测试出法官薪酬基数。优先设立基层岗位津贴，明确在基层时间每增加一年，岗位津贴即增加一定数额。在此基础上，再设立平衡地区消费水平差异的地域津贴。与此同时，落实法官法规定的“定期增资”制度，例如，每隔两年，就根据全国案件总量、法官人均办案量、通货膨胀率、物价消费指数和国家整体财政状况的变化，确定法官工资增幅。

　　而全国统一工资的核心还在于“有别于其他公务员”的幅度，根据上海等地的经验，增幅一般控制在50%以内。对此，张建伟认为还应该有提升的空间，“使这个位置真正有吸引力。”

　　张建伟也提醒，现在的司法改革还是有一点神秘化的倾向，看不到具体方案，这其实不利于对改革内容展开讨论，选择最优方案。“司法改革已经开始落实具体举措，能细还是要细一些。高薪制的旗号亮出来了，但并没有真正落实，如果口惠而实不至，容易导致人心浮动，士气低迷。”

　　张建伟分析，整体来看，最高法和最高检比较低调，一般是等待中央政法委部署，改革尤其要汲取过去的教训，不能再让司法机关奔走与其他政府部门协调，“他们没这个力量。”改革不但前瞻，还应该后视，以避免失败经验重演。■

　　（财新记者 周东旭 采写）